Framställning

Svenska Bankföreningen
Svensk Försäkring
Svenska Fondhandlareföreningen
Fondbolagens Förening

Sammanfattning

Den svenska lagstiftningsprocessen utgör en gedigen lagkedja från initiativ till beslut och den resulterar regelmässigt i lagstiftning av hög kvalité. Men sagda process, som behållit sina grunddrag under lång tid, har vuxit fram i en miljö där i princip all svensk lagstiftning arbetats fram från grunden utifrån svenska förhållanden. Det senaste årtiondet har emellertid EU-processen för reglering på finansmarknadsområdet förändrats i grunden. Numera görs i princip alla viktiga vägval rörande finansiell lagstiftning på EU-nivå och det är i de proces­serna som de viktiga regleringsfrågorna diskuteras och avgörs. Detta har betydelse för såväl de finansiella instituten som konsumenterna av finansiella tjänster. Det föreligger därför goda skäl för alla relevanta aktörer att inom ramen för den svenska lagstiftningsprocessen öka fokus på EU:s beslutsprocess.

Det av Finansdepartementets finansmarknadsavdelning (FMA) tillämpade systemet med referensgrupper för EU-förslag fungerar väl men bör nu formaliseras, byggas ut och tillföras ytterligare resurser. En motsvarande ordning har börjat tillämpas av Finansinspektionen när myndigheten deltar i de europeiska tillsynsmyndigheternas framtagande av delegerade akter och tekniska standarder. Även denna ordning bör stärkas och tillföras ytterligare resurser.

En närmare beskrivning av viktigare förändringar av EU:s process för finansiell lagstiftning har fogats som en bilaga till denna skrivelse.

Ökat fokus på EU:s regleringsprocess

Det är i regleringsprocesserna, såväl på EU-nivå som i Sverige, som såväl de finansiella företagens verksamhetsförutsättningar som skyddet för konsumenter av olika slags finansiella tjänster formas.

Den svenska lagstiftningsprocessen för finansiell lagstiftning bör anpassas till det faktum att de viktigaste regleringsfrågorna avgörs på EU-nivå. I stället för att, i vart fall formellt, vara koncentrerat på det svenska genomförandet av en EU-rättsakt bör fokus vara på besluts­processen på EU-nivå. Det är i allt högre utsträckning på den nivån som de avgörande vägvalen om ny reglering görs och därmed där och inte i den svenska lagstiftningsprocessen som de centrala frågorna för den svenska finansmarknaden avgörs.

Medlems­staternas utrymme för att genomföra rättsakter i enlighet med den enskilda statens rättstradition och marknadsförhållanden har kraftigt minskat de senaste åren genom att rättsakterna i ökande grad antas som fullharmoniseringsdirektiv eller förordningar. Den nya tillsynsstrukturen i Europa med europeiska tillsynsmyndigheter har också förändrat bilden. Dessa myndigheter har fått relativt omfattande behörighet enligt olika rättsakter. I denna process har Finansinspektionen en nyckelroll genom att det är inspektionen som för svenskt vidkommande deltar i diskussionerna och utformningen av förslagen till viss reglering i de europeiska tillsynsmyndigheterna. Det sagda innebär att den traditionella svenska lagstiftningsprocessen rörande rättsakter från EU i allt högre utsträckning kommer att handla mer om rent lagtekniska frågor än om viktiga sakfrågor. Vägvalen är redan gjorda och det finns när EU:s rättsakter är antagna begränsat utrymme för att nationellt påverka utformningen av reglerna.  Sammanfattningsvis kan det nu sagda uttryckas som att den svenska lagstiftningsprocessen i ökad utsträckning kommit att utgöra en teknisk process och en efterhandskontroll.   

Referensgrupper bör följa regleringsarbetet

Finansdepartementets finansmarknadsavdelning, där den övervägande delen av lagstift­ningen för finanssektorn bereds, tillämpar redan idag ett system med referens­grupper för inhämtande av synpunkter från finanssektorn och andra relevanta intressenter på förslag från kommissionen. Systemet med referensgrupper bör formaliseras, dvs. bli en naturlig del i framtagandet av varje EU-rättsakt, byggas ut och få ytterligare resurser. För att på bästa sätt tillvarata svenska intressen bör resurser på departementet föras över från den traditionella, svenska lagstiftningsprocessen till regleringsprocessen på EU-nivå. Det blir med en sådan modell än viktigare att marknadsaktörerna och andra intressenter bidrar med resurser och deltar aktivt i referensgrupperna.

I dessa referensgrupper bör konsekvenserna och effekterna av ett förslag från kommissionen för svenska intressen diskuteras i detalj. Analys bör fortlöpande göras av vilka konsekvenser ett förslag till rättsakt kan få för den svenska finansmarknaden, de svenska konsumenterna av finansiella tjänster och för gällande rätt i Sverige. Diskussionerna bör också handla om behov av alternativa förslag och strategier i förhållande till dem som kommissionen valt.  Referensgruppen bör dessutom få i uppgift att förbereda införlivandet av rättsakten. 

Målet bör vara att rättsakternas antagande i EU ska ha föregåtts av en genomlyst och utförlig diskussion i Sverige och att den svenska lagstiftaren relativt omgående efter antagandet kan ta fram ett förslag på hur de nya reglerna rent tekniskt bör genomföras i Sverige (lagstiftning och/eller föreskrifter).

Om marknadsaktörer, relevanta myndigheter och andra intressenter har kunnat följa och påverka hela processen i detalj så föreligger det goda förutsättningar för ett förslag till svensk reglering som håller god kvalité och ett konstruktivt remissförfarande som kan koncentreras på det rent lagtekniska utförandet. Ett sådant förfarande skulle dessutom öka förutsättningarna för ett resurseffektivt och korrekt genomförande. Dessutom skulle det kunna bidra till att öka möjligheterna att korrekt efterleva och följa upp nya regler.  

Det kan diskuteras om ett ökat fokus på EU-arbetet skulle kunna motivera en generellt kortare remisstid inom ramen för den rent nationella delen av lagstiftningsprocessen, vilket i sin tur skulle förbättra förutsättningarna för ett svenskt införlivande inom de tidsramar som EU-rätten ställer upp. Det ska understrykas att sådan kortare remisstid förutsätter att systemet med väl fungerande referensgrupper redan i ett tidigt skede av reglerings­processen permanentas.

Påverkan redan i ett tidigt skede – och bred representation

Att fokus i berednings- och lagstiftningsarbetet i större omfattning flyttas till EU-processen innebär att resurser bör avsättas på ett tidigt stadium både av staten (regeringskansliet och myndigheter) och av den privata sektorn för att noga följa och påverka regleringsprocessen på EU-nivå. De referensgrupper som nämnts ovan bör ledas av FMA och utöver represen­tanter för den avdelningen på Finansdepartementet innehålla representanter för Finansinspektionen, Riksbanken och när frågan så påkallar andra berörda departement. Därutöver bör gruppen innehålla experter från privat sektor.

En alternativ modell är att ett formellt sekretariat upprättas på FMA med huvudsaklig uppgift att förhandla rättsakten ifråga och förbereda det kommande förslaget till svenskt genomförande av de rättsakter som förhandlas på EU-nivå. Utöver tjänstemän från FMA bör i ett sådant sekretariat även ingå tjänstemän från Finansinspektionen och, när frågan så påkallar, från Riksbanken. I detta sekretariats uppgift bör ingå att kontinuerligt informera och diskutera uppkommande frågor med en intressentgrupp. Även detta alternativ bör om aktuellt utnyttjas för regelframtagandet på nivå 2.

Även Finansinspektionen bör använda referensgruppen

Det finns goda skäl för att även utnyttja referensgruppen för det lagstiftningsarbete som sker på nivå 2 i EU och på detta sätt utnyttja gruppen genom hela EU:s regleringsprocess. Gruppen bör således även följa och påverka arbetet beträffande de regleringsfrågor som uppkommer på nivå 2, inklusive tekniska standarder. Gruppen bör alltså så långt möjligt användas av Finansinspektionen i dess samarbete med de europeiska tillsynsmyndigheterna. På så sätt uppnås en kontinuitet i arbetet och gruppens deltagare kan bidra med sin kompetens i hela EU-processen. För att kunna diskutera nivå 2-frågor behövs i många fall ingående kunskap om regleringen på nivå 1 och grunden för mandatet till nivå 2-arbetet.  

Stockholm den 7 mars 2012

Bilaga

Viktiga förändringar av EU:s process för finansiell lagstiftning

Beslutsprocessen inom EU för regelverken på finansmarknadsområdet[1] har det senaste decenniet förändrats i grunden. För att fullborda den inre marknaden för finansiella tjänster och som ett led i den s.k. Lissabonagendan antog kommissionen 1999 en handlingsplan för finansiella tjänster. [2]Handlingsplanen innehöll ett stort antal åtgärder för att förbättra integrationen. I nära anknytning till handlingsplanen antogs också en ny regleringsprocess för EU, den s.k. Lamfalussymodellen. Syftet med Lamfalussymodellen var att skapa en process för regelgivning och för uppföljning av reglerna som skulle vara både snabbare och mer flexibel än normalt inom EU. Lamfalussymodellen har fyra nivåer. På nivå 1 tar rådet[3]och Europaparlamentet efter förslag från EU-kommissionen fram ramlagstiftning och beslutar även om områden för mer detaljerad lagstiftning. På nivå 2 beslutar kommissionen på förslag från den europeiska värdepapperstillsynskommittén (CESR). I den nya europeiska tillsynsstrukturen som gäller från den 1 januari 2011 har CESR ersatts av europeiska värdepappers- och marknadsmyndigheten (ESMA). På bank- och försäkringsområdena finns motsvarande myndigheter; europeiska bankmyndigheten (EBA) och europeiska försäkrings- och tjänstepensionsmyndigheten (EIOPA). 

Lissabonfördraget[4] och åtgärder som har vidtagits med anknytning till den finansiella krisen har medfört ytterligare förändringar av lagstiftningsprocessen inom EU. Artikel 290 (delegerade akter) och 291 (genomförandeakter) i fördraget innebär att processen för framtagande av mer detaljerad lagstiftning på nivå 2 har ändrats i förhållande till Lamfalussymodellen. Delegerade akter och genomförandeakter beslutas av kommissionen. Den eller de berörda europeiska tillsynsmyndigheterna kommer sannolikt att regelmässigt ta fram förslag (tekniska råd) till dessa akter. Den nya tillsynsstrukturen i Europa med europeiska tillsynsmyndigheter har också förändrat bilden. Dessa myndigheter har fått relativt omfattande behörighet enligt olika rättsakter. Av särskilt intresse är möjligheten att ta fram tekniska standarder som blir bindande genom att de antas av kommissionen genom en förordning eller ett beslut (lagstiftningsakt).  

Dessa förändringar innebär att den huvudsakliga lagstiftningsprocessen på finansmarknadsområdet numera äger rum på EU-nivå. Det är där de stora frågorna avgörs och vägvalen görs beträffande regleringsfrågor som direkt kommer att påverka den svenska finansiella marknaden, inklusive skyddet för konsumenter av finansiella tjänster. Medlems­staternas utrymme för att införliva rättsakter i enlighet med den enskilda statens rättstradition och marknadsförhållanden har kraftigt minskat de senaste åren genom att rättsakterna i ökande grad antas som fullharmoniseringsdirektiv eller förordningar. I det sammanhanget är det viktigt att komma ihåg att kommissionen liksom Europaparlamentet är starka anhängare av ytterligare harmonisering av lagstiftningen och även av att hinder och barriärer i form av nationella särregleringar tas bort. Utrymmet för flexibilitet och anpassning till de nationella marknaderna har således minskat.

Systemet med delegerade akter, genomförandeakter och tekniska standarder samt tillkomsten av de europeiska tillsynsmyndigheterna kommer att skapa ett än mer detaljerat och harmoniserat regelverk från EU. I denna process har Finansinspektionen en nyckelroll. Det är Finansinspektionen som för svenskt vidkommande deltar i diskussionerna och utformningen av förslagen till delegerade akter och tekniska standarder i de europeiska tillsynsmyndigheterna. Sannolikt finns den största möjligheten att påverka utformningen av regleringar på det förberedande stadiet och det är också på denna nivå och i detta skede av regleringsprocessen som inspektionen ska beakta den svenska marknadens intressen.[5]

Vad som nu sagts innebär att den traditionella svenska lagstiftningsprocessen rörande rättsakter från EU i allt högre utsträckning kommer att handla om rent lagtekniska frågor än om viktiga sakfrågor. Vägvalen är redan gjorda och det finns när EU:s rättsakter är antagna begränsat utrymme för att nationellt påverka utformningen av reglerna. Det svenska systemet med utredningar, remissförfarande och lagrådsgranskning av lagstiftningsförslag kommer i den bemärkelsen att minska i betydelse. Den svenska processen försvåras av att EU-regleringen tas fram i etapper. Först antas ramlagstiftningen av rådet och Europaparlamentet och först en tid därefter antas regleringen på nivå 2 i form av delegerade akter och genomförandeakter. Dessutom kan regelverket komma att kompletteras med tekniska standarder antagna av kommissionen. Erfarenheterna från värdepappersområdet visar att processen att ta fram den fullständiga regleringen på EU-nivå kan ta relativt lång tid. Därtill kommer att genomförandetiderna för EU:s rättsaktergenerellt är ganska korta och att utrymmet för den mer formbundet utsträckta svenska lagstiftningsprocessen därmed blir alltmer begränsat rent tidsmässigt. [6] 

[1] Diskussionen förs med utgångspunkt från förhållandena på värdepappersmarknaden i EU men är i princip tillämpbar även på bank- och försäkringsområdet.

[2] Finansiella tjänster: Att skapa en handlingsram, KOM (1998)625

[3] Egentligen Europeiska unionens råd (vanligen benämnt rådet eller ministerrådet).

[4] Lissabonfördraget av den 13 december 2007 om ändringar i fördraget om Europeiska unionen och fördraget om upprättande av Europeiska gemenskapen (EU:s officiella tidning 2007 C306/1).

[5] Regeringen har i regleringsbrevet för Finansinspektionen år 2011 särskilt satt upp som mål att inspektionen ska bidra till en effektiv reglering av den finansiella tillsynen inom EU genom arbetet i EBA, EIOPA och ESMA. Arbetet ska bedrivas på ett sätt som innebär att väl förankrade svenska ståndpunkter förs fram när nya EU-regler tas fram som påverkar svenska lagar eller förordningar.

[6] Se om processen även Europarättslig tidskrift nr 4 2011 s. 728 ff.